第一节 经营青海和西藏
一、任用年羹尧平叛
青海和硕特蒙古人，原为居住新疆的厄鲁特四部之一，该部首领固始汗于明末率众进入青海和西藏，其后裔在西藏的为拉藏汗，在青海的为鄂齐图汗，在河西的为阿拉山王，稍后，厄鲁特准噶尔人兴起，噶尔丹灭掉鄂齐图汗，阿拉山王投降清朝，康熙命他们在贺兰山游牧。当康熙亲征噶尔丹时，固始汗子孙八家台吉往见康熙，康熙封固始汗子达什巴图尔为亲王，其余授予贝勒、贝子、公等爵，至此青海和硕特受清朝统辖。康熙末年，准噶尔的策妄阿拉布坦派兵入藏，杀拉藏汗，清军分两路进藏平乱，达什巴图尔子罗卜藏丹津于康熙六十年（1721年）随军前进，胜利后返回青海。因为进藏的功绩，固始汗子孙势力复振，罗卜藏丹津袭爵亲王，又以固始汗嫡孙自居，希望成为青海和硕特诸部的首领，乃暗中与策妄阿拉布坦勾结，于雍正元年夏天，召集诸部头领于察罕托罗海，令众人放弃清朝封爵，恢复旧日称号，自称达赖混台吉统驭诸部。和硕特另一亲王察罕丹津、郡王额尔德尼额尔克托克托鼐不从，罗卜藏丹津率兵进攻，他们逃到甘肃河州地区，雍正予以安置。这时罗卜藏丹津诡称察罕丹津等阴谋割据青海，故对其用兵，以麻痹清朝。青海和硕特自康熙中期归清，已30年，却与世仇准噶尔相勾结，所以罗卜藏丹津是野心家，分裂主义分子。
康熙在西藏问题解决后，即把用兵重心转向准噶尔部，大军移驻河西走廊。罗卜藏丹津事发，雍正因继位不久，朝中需要处理的事务很多，不希望在边疆用兵，因作两种布置，一方面派在西宁的侍郎常寿往罗卜藏丹津处，令其罢兵，一面任命川陕总督年羹尧为抚远大将军，准备打仗。
罗卜藏丹津不听劝告，将常寿扣留，又同西宁附近的塔尔寺大喇嘛察罕诺门汗联系，希望得其援助。塔尔寺是喇嘛教圣地，它的大喇嘛深得青海僧众的信仰。察罕诺门汗决定帮助罗卜藏丹津，于是归附他的有20万人，罗卜藏丹津遂大肆叛乱，进攻西宁。在甘肃、四川的藏人也附从为乱。
反报到京，雍正决心讨逆，谕令在西北的平逆将军延信，边防理饷诸大臣，四川、陕西、云南的督抚提镇，军事事务都告知年羹尧，以统一行动。年羹尧令四川提督岳钟琪率兵驻松潘，以便进剿。岳钟琪于九月三十日折奏，以军机不可预料，设有情况，请不必同年羹尧合期并进，以便相机行事。雍正回称：“朕信得你，但凡百以持重为上，西边有年羹尧、你二个，朕岂有西顾之虑，愿你等速速成功，朕喜闻捷报”。表明他坚决对罗卜藏丹津用兵，并把此事交由年羹尧负责，对未来的立功者岳钟琪予以高度的信任。
年羹尧受命之后，对战争作了周密的布置，他从甘州军营移驻西宁，派兵驻守永昌和布隆吉河，防止敌军进入甘肃内地，分兵固守里塘、巴塘、黄胜关，截断叛军入藏通路，又请雍正敕令靖逆将军富宁安屯兵吐鲁番和噶斯口，隔绝敌军与准噶尔的联系。与此同时，开展对敌军的进攻。罗卜藏丹津见状恐惧，送还常寿，请求罢兵。雍正因谕年羹尧：
伊乃深负国恩，与大军对敌之叛贼，国法断不可宥。不得因伊曾封王爵，稍存疑虑。其与罗卜藏丹津同谋之王、贝勒、贝子、公等，既经背叛，即宜削爵。伊等或来归顺，或被擒获，不必更论封爵。但视行事轻重，可宽宥者从宽，应治罪者治罪。
不许叛逆请和，坚持武力平乱。
年羹尧经过雍正元年冬天的征战，使敌军十万众投降，罗卜藏丹津逃往柴达木。年羹尧与诸将商议进军方略，意欲调兵二万，分四路征讨。岳钟琪认为青海地区辽阔，敌军尚有十万，若深入其境，它分散诱我，击此失彼，反会四面受敌，不如以精兵五千，直捣贼巢。雍正认为岳钟琪的方案可行，命他为奋威将军，参赞军务。二年（1724年）二月初八日，岳钟琪等进击，猛烈追杀，俘获罗卜藏丹津母亲和妹妹、叛乱头子吹喇克诺木齐、阿喇布坦鄂木布和藏巴札木，罗卜藏丹津改着女装逃跑到准噶尔部，战斗到二十二日结束，为时15天，这是草原上的大战少有的速度。三月初一日军队凯旋，四月十二日，雍正命举行献俘仪式，祭告太庙、社稷、康熙景陵，晋封年羹尧一等公、岳钟琪三等公。
二、青海善后事务的处理
战争结束，年羹尧于五月提出处理善后事宜十三条，经总理王大臣讨论，雍正批准实行。这十三条是：
（1）根据青海和硕特诸部首领对战争的态度，给以奖赏或惩治，使恩威并用，以警戒叛服不常的诸部。
（2）仿照内蒙古，实行札萨克制度，将和硕特各部指定游牧地区，编为佐领，授其佐领为札萨克，使其内部不得侵凌征战，亦不能反抗中央。各部有每年会盟习惯，仍许举行，然盟长由谕旨指定，不许私自推尊。
（3）定朝贡和互市制度。原来和硕特人朝贡没有定制，自是将他们按部落分为三班，三年一班入贡，九年一轮回；贡时自备马驼，由口外进出。和硕特与内地人的贸易，指定在西宁和西川口外日月山进行，每年四季交易四次。
（4）在青海的喀尔喀蒙古人，原受和硕特的统治，为分和硕特之势，允许喀尔喀编设佐领，建立札萨克，秉命于中央政府。
（5）青海境内的藏人原受制于和硕特，纳赋贡役，甘肃、四川的藏人亦然，他们也参与了罗卜藏丹津的叛乱，应乘此时机，把藏民收为编户齐民，设立卫所，收其赋税，另在一部分藏人中任命土千户、百户、巡检，归早先设立的道、厅和新添建的卫所管辖。他们所纳钱粮，要少于原交和硕特和喇嘛寺的额数，以便抚绥。
（6）因和硕特的统治与达赖、班禅治区有交叉，故议及抚绥达赖、班禅办法，每年赐达赖茶叶五千斤，班禅二千五百斤。过去藏人与内地贸易，达赖在叉木多、乍丫等处收“鞍租”，清朝在打箭炉收税，自是定议两处免收，以利贸易的发展。
（7）整顿青海喇嘛寺，西宁各寺，大者僧徒二三千人，少者五六百人，广收钱粮，供应叛匪，因此限定僧侣每寺不能超过三百人，并不得收税，由政府按人供给衣粮。
（8）自西宁之北川口外，至大通河、野马河，至甘州扁都口外，修筑土墙，建设城堡，禁止蒙古人人内地游牧。
（9）在西宁等处增添驻军，以便弹压。在大通河北设大通镇总兵官，驻军三千，盐池设副将，驻兵一千六百，镇海营参将移驻西川口外丹噶尔寺，添兵至一千名。西宁原有通判，改设同知，原属河州的保安、归德二堡，因靠近西宁，改归西宁辖属。
（10）在藏人居住区增设安西镇，驻木鸦的革达地方，里塘设副将，领兵一千二百名，鄂洛、巴塘、宗俄等地各设驻军。
（11）因新设镇营，相应内地镇营可以裁撤或减少营兵，如撤川北、重庆二镇，减少西宁驻军。
（12）在西宁与甘州、凉州之间，兴办屯田，将直隶、山西、河南、山东、陕西等省军流人犯解往此处，给予种子、耕牛和土地，从事农垦，三年后起科，土地归垦种者为永业。
（13）年羹尧从西宁前线撤回西安，以便办理川陕总督事务，留岳钟琪率兵四千，于西宁办理善后事宜。又甘州有藏人部落，俟秋天马肥时，由西宁出兵加以招抚。
年羹尧还条奏禁约青海十二事，雍正认为他条划周详，也都批准了。
平定罗卜藏丹津的叛乱及善后处置，清朝政府加强了对青海地区的统治。康熙虽封固始汗子孙，但对青海多数地区乃是间接的管理，甘肃、四川一些地方也因和硕特人和藏人的联合使清朝削弱了控制力，平定罗卜藏丹津，就大大改变了这种情况。雍正在青海派驻办事大臣，处理蒙藏民事务，把西宁卫改为西宁府，下置西宁县、碾伯县、大通卫，将青海的重要地区直隶于中央。又改甘肃省的凉州卫为凉州府，新设武威县，改镇番卫、永昌卫、古浪所为县，改庄浪所为平番县，改甘州左卫、右卫为张掖县，改高台所为县。随着建制的改变，清朝中央政府对青海地区的统治巩固了。
青海问题，主要是解决青海蒙古人的问题，同时也涉及西藏人，由善后十三条事宜中的有关规定可以看出了。青海、西藏毗连，中央加强对青海的治理，有利于对西藏的进一步经营。
平叛以后开展屯田，兴办农业，促进少数民族地区的经济发展，这也具有积极意义。
在青海的迅速胜利，出乎雍正的预料。他在年羹尧奏折上写道：“前青海势涌，正当危急之时，朕原存一念，即便事不能善结，朕不肯认此大过，何也？当不起，原是圣祖所遗之事，今如此出于望外，好就将此奇勋自己认起来，实实面愧心惭之至”。他提到这是康熙的未竟事业，这是值得注意的。青海和硕特自康熙中期与清朝加强联系以来，越往后越密切，这对它本身的发展、对清朝加强在青海的统治都有益处，而且这也是历史发展的趋势。罗卜藏丹津不顺应这个历史潮流，却要搞分裂割据，不得人心，自身也曾举棋不定，叛乱后，一些和硕特人归顺清朝，历史发展注定他要失败。而清朝政府，开始想和平解决，一旦发现这是不现实的，即坚决用兵，中途不再接受投降，以利彻底解决问题。主持这一大局的雍正态度坚定，用人得当；前线总指挥年羹尧调度有方，善后措施得宜；深入敌营的岳钟琪，有胆有识，建立奇功。雍正君臣的活动，都为这一事件的顺利发展做了积极贡献。
三、驻藏大臣的滥觞
康熙季年，清军进藏，驱逐了准噶尔势力，留蒙古兵二千名驻守，封参战有功的藏人康济鼐、阿尔布巴为贝子、隆布奈为辅国公，以康济鼐总理前藏事务，授颇罗鼐为札萨克一等台吉，管理后藏事务，他们还都担任噶布伦。
雍正继位时，四川巡抚蔡珽奏请安定八旗人心，以为从西藏撤兵是必要的方法。雍正的态度，据公布的《朱批谕旨》所云，是以蔡珽的建议为谬妄，说那样做是孟浪的，是“以皇考举行此事为非”。这不是当日朱批的实录，是篡改过的。原来他说蔡的看法，“与朕意、廷臣议同，正在此办理。是”。事实上，他在元年（1723年）就把驻藏部队撤回内地了，只在四川的察木多（今西藏自治区昌都）留军驻守。
雍正五年（1727年），西藏噶布伦阿尔布巴、隆布奈、扎尔鼐等忌康济鼐掌权，举兵杀害了他，又阴谋投奔准噶尔。雍正自从西藏撤军，深知对藏中控制力削弱了。阿尔布巴叛乱发生，认为这是一个弥补前咎的机会：“当趁此机，先将西藏事宜料理清楚，以为边防久远之计。”他的办法就是出兵，中心任务是“将达赖喇嘛移至西宁，则西藏可永远无事矣”。当时云贵总督鄂尔泰对出兵持保留态度，希望雍正以抚为上，剿杀次之；羁縻为上，驾驭次之。雍正不听他的意见，表示一定发兵，而且不惜费用。于是下令准备进军。不久，他考虑到，若一发兵，阿尔布巴畏惧而挟持达赖逃亡准噶尔，事情就复杂了，还不如暂不进兵，因而下令停止出师。
叛乱发生后，管理后藏的颇罗鼐即统领后藏和阿里的兵士九千，一面截断叛匪逃向准噶尔的道路，一面进军拉萨，擒获阿尔布巴等首逆。雍正获悉颇罗鼐的成功，知达赖不可能去准部，决计出兵，命左都御史查郎阿率领陕西、四川、云南驻军15000人进藏，继续平叛。六年（1728年）秋，查郎阿至拉萨，诛杀首恶。雍正封颇罗鼐为贝子，总管前后藏事务，后又为他晋爵贝勒。
雍正吸收了上次撤兵的教训，为巩固在西藏的统治，设驻藏大臣，正副二人，留兵二千，分驻前后藏，归驻藏大臣统辖。因驻藏大臣系固定职务，不便频繁更换，又怕内地官员入藏生活上不适应，遂定三年一换办法。这时的驻藏大臣重要任务是管理清军，稳定藏中政局。与乾隆后期定的驻藏大臣同达赖共管藏中事务制度有所不同，但它却是这一制度的发端。驻藏大臣是清朝政府的代表，是中央政府与西藏地方政府联系的桥梁，密切着双方关系，有利于我国统一多民族国家的巩固。
阿尔布巴叛乱的同年，准噶尔的策妄阿拉布坦死，子噶尔丹策零继立，扬言送还康熙间掳去的拉藏汗的两个儿子，即要干涉藏中事务。雍正下令严防。准噶尔进藏有三条道路，一为西路，由叶尔羌至阿里，此道至前藏迂远，藏中易于准备。一为东路，走喀喇河，然需经过青海，通行不便。一为中路，经腾格里海，到西藏最便捷。因此，驻藏部队每年夏天到腾格里海驻防，冬天因大雪封山而撤离。达赖喇嘛为藏人、蒙人所信仰，然而也成为蒙、藏贵族争夺的对象，把他利用为掌权的工具。雍正怕噶尔丹策零入藏劫持达赖，就把达赖六世迁到他的家乡打箭炉（今四川康定）西边的噶达，用几十万两银子建造规模雄壮的惠远寺，供他居住。旋又把他迁移到泰宁寺（康定西北），派1000名护守。十二年（1734年），雍正因同准噶尔的关系将有改善，派果亲王允礼迎达赖六世进京，达赖因未出痘，不便远行，遂把他送回西藏。
巴塘、里塘地区，康熙时已由清朝治理，雍正初年因从藏中撤兵，这里遂由西藏地方政府管理，平定阿尔布巴之乱以后，雍正命于巴塘、里塘建立宣慰土司，归四川省统辖。又设维西、中甸二厅，归属于云南省。后来章嘉呼图克图以巴塘、里塘为达赖六世出生地，请将该地仍隶前藏，雍正以当地每年商税银5000两赐之，而地仍为四川辖区。
西藏隶属于清朝政府，大体上经过三个时期，崇德、顺治为开创期，康熙、雍正为发展期，乾隆为巩固期。雍正初年撤军，虽有客观原因，恰如他所说是孟浪举动，缺乏远见，后来积极平叛，设立驻藏大臣，弥补了过失。
在西藏事件中，雍正总把西藏问题与蒙古问题联在一起考虑，他说：
西藏、谆噶儿之事，比不得安南、鄂洛素海外诸国，[内蒙]四十八旗、西海、喀尔喀等众蒙古人心系焉。谆噶尔事一日不靖，西藏事一日不妥；西藏料理不能妥协，众蒙古心怀疑二。此二处实为国家隐忧，社稷生民忧戚系焉。
在他看来，西藏和准噶尔的关系是：准噶尔安宁，西藏则不会生事；西藏不平静，也会引起蒙古的骚动。造成这种相互关系的是喇嘛教。雍正又说：“蒙古之人，尊信佛教，惟言是从，故欲约束蒙古，则喇嘛之教亦不轻弃。”也就是说蒙古人不安静，可以用喇嘛教抚绥，而要利用喇嘛教，就不得不注意西藏问题。注重喇嘛教，首先要笼络教王达赖，这就是雍正以能否控制达赖为前提决定是否进军西藏的原因。
康熙也持同样的见解，所以在命令允禵征讨准噶尔的敕书中说：“朕欲保护黄教，拯救生灵，特命尔为抚远大将军”。清朝前期的皇帝多能如此，史学家赵翼说清朝优待喇嘛教，“正所以帖服外夷，乃长驾远驭之深意”。由此可见，雍正在处理西藏问题时，兼顾准噶尔问题，具有全局观念，是正确的。
第二节 批准鄂尔泰的建议与改土归流的实行
一、土司制度的弊端
云南、贵州、广西以及同它们邻近的湖南、湖北、四川居住着许多少数民族，他们经济落后，生产方式不同，与中央政府关系疏密不一。大体上说，元、明以来，实行土司制度，土司管辖各该民族，他们的承继行世袭法，然需中央政府批准；土司在内部自行征纳赋役，仅向中央进贡少许银物；土司自定成文的和不成文的法令，对属民生杀予夺，中央政府概不过问，在这里实现的是土司的意志，而不是中央的政策。还有一些少数民族，连中央政府承认的土司也没有，只受该族头人的统治，可以说是土舍制。但他们往往受邻近的土司控制。
土司、土舍是大大小小的“割据者”，因而产生中央要加强对他们辖区的统治与他们维护旧制度的矛盾。明朝以来，中央政府就在条件成熟的地区，取消土司世袭制，设置府厅州县等地方政权，派遣一定时间进行调换的流官前往治理，这就是改土归流。这种办法，明朝和清初偶或实行，所以土司制的问题严重存在着。到雍正时期，由于弊端的积累，暴露得更清楚了。
土司对属民任情役使，赋税是“一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两”。他们掠夺的，比向中央上贡的多得多。如云南镇沅土知府刀瀚于雍正初年，每年进贡银36两，米100石，而向土民征收银2348两，米1212石，强征的比上贡的多几十倍。土司恣意虐杀属民，对犯其法而被杀害者的家属，要征60两、40两、24两不等的银子，还名之曰“垫刀银”，真是凶恶至极。康雍时人兰鼎元说属民对土司“无官民之礼，而有万世奴仆之势，子女财帛总非本人所自有”。说的一点不假。
土司之间，为了争夺土地、人畜，互相厮杀，经年不解，世代为仇。如广西西隆州古隆地方土司王尚氏等与贵州普安州捧酢地方的土司阿九等常年争夺歪染、乌舍、坝犁、鲁磉等寨，雍正二年（1724年）告到官府，因事涉两省，地方官互相推诿，到四年（1726年）还没有审理。又如湖南永顺地方的诸土舍，于雍正元年相互仇杀。
明代土司还发动过对中央的战争，清代虽无此事，但土司、土舍到邻近州县抢劫，屠杀汉民的事屡屡发生。于是出现双重矛盾，一是土司属民与汉民的对立，属民往往成群结伙骚扰汉民，有的在夜间乘人不备，焚屋屠戮，但他们又害怕汉民，一离开村寨，就怕被汉人杀害。土民、汉民问题基本上还是土司造成的，土司与地方政府也是矛盾重重。有的汉人犯罪，逃匿土司，受其保护，州县官只有“用银钱买求”，才能得到，这就破坏了地方政府的司法权。有的地方官无端欺凌土司，土司继承，需要州县官转呈，有的州县官借机勒索，否则多方刁难。有的土司向州县官送礼，若被上司知道，州县官反诬土司行贿钻营，若不送礼，“则加以傲抗之名，摭拾小事，申报上司，”使土司左右不是。有的地方官向土司要钱，致使土司不敢到府县城里，怕被拘留勒逼。这些弊病，令土、汉民遭殃，中央政令不能统一贯彻，还是产生地方吏治败坏的一个原因。
在土司内部，为争夺继承权，也经常发生战争，如雍正三年（1725年），署川陕总督岳钟琪奏报大小金川土司争位仇杀。
土司制妨碍国家的统一，破坏地方经济文化的发展，不利于社会安定，是阻碍社会进步的因素，削除它，是历史发展的要求。而实现的条件，一则是它的落后性充分暴露，愈加不能为土民与汉民所容忍；一则是中央政府力量强大，有能力瓦解土司的势力。
到康雍之世，土司制的弊病已暴露无遗，土民有着脱离土司统治的强烈愿望，有的全村离开土司、土舍，呈请改归地方政府统辖。汉人也关心这样的事情。雍正二年（1724年），幕客兰鼎元提出削夺土司的办法：依据土司犯罪轻重，削减他的村落里数，这如同官员的罚俸降级处分；若罪情严重，则夺其土司，将地方改归流官治理；若不便改土归流的地方，就将为恶的土司除掉，把他的领地分散给其子弟，以众建土司，分其势力。可见大规模改土归流的条件业已具备，剩下的问题就看当政者的认识和态度了。
二、鄂尔泰的建议和雍正的决策
对于土司问题，雍正初年，大臣中看法不同，广西巡抚李绂认为土司虽然为恶，但还不至于非改土归流不可。雍正对土司的过恶是清楚的，二年（1724年）五月谕四川、陕西、湖广、广东、广西、云南、贵州等省督抚提镇：
朕闻各处土司，鲜知法纪，所属土民，每年科派，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。莫非朕之赤子，天下共享乐利，而土民独使向隅，朕心深为不忍。
因此要求这些封疆大吏加强对土司的管辖，但如何加强，他并没有办法。
三年（1725年），云贵总督高其倬奏准，在贵州贵阳府广顺州仲家族的村寨建设营房，增置防汛，当即在宗角盖造完毕，及至计划在长寨建筑，该寨土舍用大石堵塞路口，不容清军建房进驻。署理贵州巡抚石礼哈、提督马会伯先后提出用兵要求。但如在第七章第二节所讲到的，雍正尽管认为石礼哈、马会伯所奏有理，但怕他们年少孟浪，谋虑不周，不能成功，反倒惹事，因此要他们“万不可轻举妄动”。又怕石礼哈“过于勇往直前”，派何世璂为贵州巡抚。何反对用兵，奏请招抚，雍正准许，然而何并没有招抚办法，一无成效。这时雍正的意思是：土司、土舍问题应当解决，但要有得力的官员和妥善的办法。他认为石礼哈等人不是能了却这件大事的主持人，因此不能下用兵的决心。
同年冬，雍正任命鄂尔泰为云南巡抚管云贵总督事，召高其倬至京，进一步了解云贵少数民族情况，并征询他的意见，高主张征剿，雍正遂下旨询问鄂尔泰。这时已是四年春天，广顺土舍更加猖狂，焚烧清军营房。鄂尔泰看到事态严重，必须用兵，“穷究到底，杀一警百，使不敢再犯”。雍正欣赏鄂尔泰的才能，认为他是“才德兼优之督臣”，必能担此重任，同意他进兵，并预先指示他，将来事定，“当以军功赏叙”，表明他对此事的重视。在鄂尔泰进军过程中，何世璂主张适可而止，总兵官暂理贵州大定协副将事丁士杰提出三不可剿说，鄂尔泰表示决不姑息，并以三不可不剿答复丁士杰，要把事情进行到底。雍正支持鄂尔泰，指责何世璂是书生之见，要他努力协助鄂尔泰完成此役；数说丁士杰见解谬妄，失于怯懦因循。
鄂尔泰在对长寨用兵中，感到对土司、土舍蹈袭陈法难于治理，用兵时他们逃跑了，或伪装投降，军队一撤，事故立即出现，这时他认为筹措一劳永逸之法是当务之急。到九月，正式提出改土归流的建议。他在奏折中说：土司相杀相劫，“汉民被其摧残，夷人受其荼毒，此边疆大害，必当剪除者也。”办法就是改土归流，否则，虽是擒拿首恶，不过是临事治标，而不能从根本上解决问题。他还认为在滇黔的行政当中，第一要务是处理土司事务，其他钱粮兵刑之事，即使办理得宜，也是没有抓住主要事项。他还知道，变更旧制，实行改土归流，有失败的可能，则将受到舆论的围攻和行政的制裁，而实行得好，必须殚竭心力，勤奋不懈，所以“稍有瞻顾，必不敢行，稍有懈怠，必不能行”。要实行，则必秉公实力去做。改土归流要讲求方法，他提议：“计擒为上策，兵剿为下策；令自投献为上策，勒令投献为下策。”对于投献者，“但收其田赋，稽其户口，仍量予养赡，授以职衔冠带终身，以示鼓励”，使土司懂得强暴不如安顺。鄂尔泰阐述了改土归流的必要，推行这一政策的战略方针和具体措施。他对改土归流的客观要求认识很深刻，才能摆在云贵大吏的第一要务上；他的改流策略，既要用兵，又不专恃用兵，争取波及面小，尽量减少阻力，以便快速实现，而且少留后遗症，是正确的原则。
雍正阅览鄂尔泰奏折，于数处作了行间批语：“即此二句，上天鉴之矣。”“好。”“务有名问罪为要。”“具题时当将此意入题，即如此意好。”最后总批：“朕中心嘉悦，竟至于感矣！有何可谕，勉之。”全部批准鄂尔泰的建议，勉励他努力实行。当鄂尔泰的条陈进呈后，据说“盈庭失色”，朝臣们都为他捏一把汗，以为雍正将要降罪，但是同人们担心的相反，“世宗大悦，曰：卿，朕奇臣也，此天以卿赐朕也”。雍正对改土归流的态度，与对耗羡归公一样，经历了不赞成——调查研究——赞成的过程，值得注意的是当中一个环节，他进一步了解土司制的弊病、改流的必要性和迫切性，研究和制定了改流的方针、办法，选择了合适的执行人，这才下了决心。由此可见他是善于考察社会问题，肯于接纳臣下的意见，也正是由于有这样的政治品格，才比较适时地决策：推行改土归流的政策。
有些土司、土舍地处两省或三省的边界，发生事故，一省处治不了；有些土司、土舍属于某省，而从治理方面来看，那种区划不便于政令推行。鄂尔泰深知这些弊端，不利于改土归流的实行，早在全面提出改流建议之前，就提议改变不合理的行政区划。他以东川府为例说：东川属四川，离成都2800里，距昆明仅400里。该府已于康熙中改流，然实际情况与未改差不多。它在四川的邻境是乌蒙土府，该土司攻劫它，知府报告四川不能及时得到救援，只有请求云南救护。东川还与云南的寻甸、禄劝、霑益三土州接壤，东川土人到三土州抢掠人口牲畜，告到官府，因隔省审理，多有徇庇，而且长年不能结案。鄂尔泰又说乌蒙土司，不仅荼毒东川，滇、黔、蜀接壤之地没有不受其害的。因此，他要求把东川划归云南，以便统一事权，有步骤地实行改土归流。他的主张也因甚合雍正之意获得批准。雍正还命他会同川陕总督岳钟琪料理乌蒙土府事务。随后又将乌蒙、镇雄二土府改归云南建制。变更数省交界处的行政区划，以统一事权，是改土归流的必要条件，也是改流方针的内容。
三、改土归流的实现
四年（1726年）四月，鄂尔泰命令对广顺州长寨用兵，不久亲至贵州，到长寨等地巡视，事定后，设立长寨厅（今长顺）。长寨用兵，成为雍正时期大规模改土归流的开端。
同年十月，雍正实授鄂尔泰云贵总督，并加兵部尚书衔，以利他在辖区推行改土归流和其他政策。在改流过程中，因广西与贵州接壤，改流事务也较多，雍正遂将它从两广总督辖下划出，归云贵总督管理，于六年（1728年）十二月特授鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督。鄂尔泰受命后，奏称广西情形与云贵稍异，请容他斟酌实际情况，积极料理，但速度从缓。雍正照准，并说：“卿自有次第料理措置之道，实不烦朕南顾之怀也”。鄂尔泰以改土归流为己任，雍正对他充分信赖，君臣际合，改流事项就能大力推行了。
镇沅土知府刀瀚、霑益土知州安于蕃是一伙“势重地广”的“积恶土官”，他们视“命盗为儿戏，倚贿庇作生涯，私占横征，任其苛索”，四年（1726年）六月，鄂尔泰发兵擒拿刀瀚、安于蕃，在其地分设镇沅州（今镇沅县）、霑益州（今沾益县）。同年冬天，鄂尔泰因乌蒙土知府禄万钟攻掠东川府，镇雄土知府陇庆侯助之为虐，遂命游击哈元生率军讨伐，在四川军队配合下获得全胜，即其地改设乌蒙府（后改称昭通府）和镇雄州（今镇雄）。雍正为奖励哈元生的功劳，命鄂尔泰以副将或参将提用。后来哈元生所至立功，几年间升至云南提督。
五年（1727年），广西泗城土知府岑映宸以力量较强，聚兵四千，耀武于南盘江以北地区，当他听到乌蒙改土归流的消息，遂撤兵敛迹。鄂尔泰巡察到贵州南部安笼镇，准备对他进剿，岑映宸乞降，就把南盘江以北划归贵州省，设立永丰州（后改称贞丰州，今贞丰布依族苗族自治县），又改泗城为府（治所为今凌云）。这时梧州、柳州、庆远等地土民，为反对土舍的酷虐，“争备粮请兵”，推动了广西的改土归流和设官建制。
六年（1728年），鄂尔泰认为清理黔东南土民问题，重点应在都匀府，其次是黎平府，复次为镇远，要分别轻重，次第解决。就命贵州按察使张广泗带兵深入黎平府古州（今榕江）地区的古州江（今都柳江）流域，都匀府丹江（今雷山）地区小丹江（九股河上游）流域和八寨（今丹寨），在镇压顽抗土舍势力基础上，设厅，置同知，理民事。
与云贵广西接界的湖南、湖北、四川等省的土司、土舍，本来就因比较接近内地，势力较小，与地方政府的联系也较多，土、汉民交往密切，这些是改土归流的有利条件。及至云贵广西改流、建制的浩大声势，给它们以猛烈的冲击。在其内部，土民纷纷逃向官府，请求改流、建官。土司在内外强大压力之下，相继呈请交出世袭印信，让出领地。六年（1728年），湖南桑植、保靖二处土民分别控告土司向国栋、彭御彬，湖南巡抚王国栋出兵问罪，这时处在二地之间的永顺土司彭肇槐自动申请改土归流，雍正接受他的请求，授予参将，赐给拖沙喇哈番世职，世袭罔替，又赏银10000两，听其在江西祖籍置买产业。次年于其地设立永顺府，并设桑植、保靖二县，归该府辖治。
当永顺府建立之时，邻近它的湖北容美土司田旻如心怀疑惧，表示改恶从善，雍正降旨诫谕，望其改过自新。但他依旧私征钱粮，掳掠临近土民，滥发委任状，雍正因命其进京询问，他拒不应召，土民见其不道，相继逃亡，其所属石梁司长官张彤砫亦率领土民投交印信令箭，由于土司内的民众催促田旻如出首，田内外交困，自缢死，于是把他的家属“分别安插到别省居住”，将其地改置为鹤峰州（今鹤峰）。施南土司覃禹鼎与田旻如为翁婿，相济为恶，容美土民将覃禹鼎押交官府。与此同时，忠峒土司田光祖等十五个土司到武昌省城，恳请归流，于是在施南土司处设宣恩县，忠峒等土司亦隶属于它。
四川土司，经总督岳钟琪、巡抚宪德、总督黄廷桂等先后料理，有的实行了改流。七年（1729年），将天全土司改为天全州，土、汉民杂居的黎大所改为清溪县，原来统辖这些地区的雅州直隶州升为雅州府。十三年（1735年）七月，在酉阳土司处改置县制。
在改土归流时，对土司本人，根据他们的态度给以不同的处置，对自动交印者，多加奖赏，给予现任武职，或给世职；对顽抗者加以惩罚，没收全部或大部分财产。开始，将土司及其家属留于原地。五年（1727年）春，原镇沅土官刀瀚族人、属官闹事，滇抚杨名时题请将刀瀚家属迁往昆明，雍正考虑：若留原处，管束太严，则不能生存，放松管理，又会闹事，不如远远打发他们，因命将刀瀚家属迁往江苏的江宁，由两江总督进行安顿。乌蒙土司禄鼎坤，先因其投降较早，免长途迁徙，安插于昆明，后仍以不妥，移至河南，授为归德营参将，赏银一万两作安家费，由归德知府代其置办产业。酉阳土司冉广烜发往浙江安置。接受安插土司的各地督抚，往往不着意办理，不及时拨给房屋，所给土地由州县经手，胥役中饱，以致生活无着，私自逃跑。雍正因命各地妥善办理。迁移土司，使他们远离原来的领地，这是比较彻底地实现改土归流的有效措施。
改流的实行，清军驻防地扩大，雍正为加强对新设府县的控制，增添营汛。在云南设置乌蒙镇、昭通雄威镇及普洱元威镇，贵州另设古州镇和台拱镇，广西添立右江镇，湖广增加永顺协、永绥协。
清朝政府在改流地区，变革赋役方法，废除原来土司的征收制度，与内地一样，实行按田亩征税的原则，但征收多少，又根据当地的情况来确定，一般少于内地。如原来永顺土司纳贡银160两，保靖96两，桑植24两，可是永顺土司按土民炊爨征钱，每一炊灶征银2钱2分，叫“火坑钱”。桑植也是这种办法，不过名曰“烟火钱”。保靖土司则收“锄头钱”，土民每用一锄生产，则纳三五钱不等。这样按户、按人的赋税办法，不考虑财产状况，很不合理，改土归流后清朝政府不便沿袭，雍正命以原定贡额为准，各户自报田产，然后计亩征银，改变了无田土民而有赋税负担的状况。又如丽江土府改流后，经杨名时提议，将旧额钱粮，照田亩等则均摊，革去旧日“有田无粮、无粮输赋”的弊病。有的土司原有土贡，改流后，既然纳税，土贡自应取消。广西巡抚韩良辅请将泗城土府的土贡归入正项钱粮，遭到雍正的申斥，命他把土贡等物豁除。改流后，土民所纳的赋役比前稍微减轻了。
赋税与土地相联系。原来土司占有大量耕地，设立庄园，他们的宗族和土目也拥有很多田地，土民只有小量的瘠土。改流时，将土司、土舍的田产当作逆产加以没收，发给兵士，每丁30亩，实行军屯。所给土地为“军田”，许军丁照民田买卖。这就是说清朝政府把土司的田产转给军官和士兵。清朝还对土司强买的土地，实行允许土民按价赎回的政策。个别地方，允许土民占有原土司的部分土地。但总的说来，土民耕地不足的问题，在改土归流中没有也不可能得到解决。
改土归流和设官建制，不仅使原土司、土舍地区与内地政治、经济联系密切了，文化也相应地发展了，十二年，署理湖南巡抚钟保以永顺设府以来，“人文日盛”，奏请于府县设学，府学设教授，额取文武童生各12名，保靖等县各设训导，各取童生八名，另在府城建立考棚。雍正予以批准。次年，四川学政隋人鹏也以土民与汉民日趋接近，应鼓励土民读书，提出土民与汉民文武童生一体考试的要求，也获得雍正的准许。原来土司不许属民读书应试，怕出仕脱离其统治，所以办学也是破坏土司积弊的一项内容。
改土归流，包括上述取消世袭土司，触动土舍，设置府厅州县，派遣流官，增添营汛，建筑城池，兴办学校，实行科举，改革赋役制度等内容。实行的地区，为滇、黔、桂、川、湘、鄂六省，而以滇、黔为主，贵州省的改流设官地区之广，大约相当于原来州县的面积。改流时间自四年（1726年）开始，一直延续到雍正末年。因主要地区在云、贵，八年（1730年），鄂尔泰在云、贵边界筑桥，是年为庚戌年，雍正遂为之命名“庚戌桥”，以纪念鄂尔泰推行改流政策的功绩，这一年可视为改流基本成功的年份。改流的方式，以用兵为先导，以抚绥继之；在开初用兵较多，随后则凭威势，先声夺人，和平解决为多。基本上是按照鄂尔泰的方针进行的。改流中发挥作用的大臣首推鄂尔泰，次为哈元生、张广泗。鄂尔泰不仅是这一方针政策的倡议人，还是实行家，亲赴各地指导，又制订具体的战、抚方案。
纵观改流全过程，雍正发挥了主宰的作用。第一，他决策施行，中间毫不动摇，坚持到底。黔抚何世璂在用兵以后，仍“屡言招抚”，雍正怕军中意见不一，将之内调为刑部侍郎，让赞成改流的疆吏顺利推行其政策。第二，任用鄂尔泰等人。他因两江总督事务繁剧，欲调鄂尔泰往任，然以改流事重，需要他办理，就令他久留其地，至事情基本成功，才于九年（1731年）内召，用为军机大臣、大学士，赏赐伯爵。对哈元生不秩拔擢，召见时解衣赐之，亦命为军机大臣。在两年之间，把张广泗由知府重用为巡抚。奖赏政策，激励他们发挥能动作用，在改流中争立功勋。
四、镇压古州叛乱
改土归流，废除数百年的土司制度，是一次较大的社会改革，必然引起敌对势力的反抗，改流是斗争的过程，巩固成果也需要继续努力。
镇沅改流后，署理知府刘洪度查田编赋，触及原土司上层的利益，他的家人又借机谋利，原土司刀瀚的族人和土目就以刘洪度“编粮苛刻”、“勒索银钱”为借口，于五年（1727年）正月聚众焚烧府衙，杀死刘洪度。鄂尔泰当即发兵往讨。雍正认为事件的发生，一则是土司好乱，再则是委官不当，不能妥善治理。他说得相当准确，以后面一点而言，有的清军到新地方肆行抢掠，有的流官不善经理，骤然增加赋税，兴派徭役，自身又贪婪不法，加之新设镇营的队伍大多是从邻近营汛抽调来的，造成原防区力量的空虚，给原土司上层煽动叛乱以口舌和可乘之机。
贵州古州、台拱地方设官后，原土舍势力仍大，十二年（1734年），当地传言“出有苗王”，阴谋恢复旧日局面。雍正为消弭可能发生的事端，派遣吏部侍郎吕耀曾、大理寺卿德福到贵州，会同当地官员去古州宣谕化导，希望该地安静无事。但是毫无效果。次年二月，终于发生了叛乱。叛乱者以古州、台拱为中心，攻陷镇远府黄平，焚劫都匀府凯里（今黔东南苗族侗族自治州凯里县），围困都匀府丹江厅（今雷山县），众至数万，贵阳为之戒严。雍正任命贵州提督哈元生为扬威将军，湖广提督董芳为副将军，率领滇、黔、楚、粤诸军往讨，并要求他们“痛加剿除，务尽根株，不遗后患”。又命刑部尚书张照为抚定苗疆大臣，去贵州。还任用果亲王允礼、皇四子宝亲王弘历、皇五子和亲王弘昼、大学士鄂尔泰、张廷玉、公户部尚书庆复等人办理苗疆事务。鄂尔泰因事变发生，以对改土归流“布置未妥，筹虑未周”请罪，雍正宣布根据有功则赏、无功则辞的原则，削其伯爵，给假养病，实际仍信任他，令他照前参与政务。在贵州，董芳与哈元生不合作，张照支持董芳。他们认为从前不应当改流、建制，现在应该招抚，恢复旧状。因主张不一，将领不和，征伐没有进展。八月雍正死，乾隆继位，坚持平叛，召回张照，命张广泗为七省经略，统一指挥作战，次年成功。在处理善后时，乾隆命将“古州等处新设钱粮，尽行豁免，永不征收。”“嗣后苗众一切自相争讼之事，俱照苗俗完结，不必绳以官法”。根据少数民族地区的特点进行治理。
雍正朝的改土归流和设官建制，只是在西南少数民族的一些地区实行了，未改流的地方还不少，土舍地区还很多。即使改流的地方，土司残余势力也还存在，他们仍能不同程度地控制属民，一些地方的流官的权威比他们小得多。但是这一次改流，打击了土司割据势力，减少了叛乱因素，加强了中央政府对边疆的统治；一定程度废除土司、土舍凌虐属民制度，有利于少数民族地区社会经济文化的发展；由于政体的统一，使得民族杂居地区减少了战争，社会秩序比较安定，为民族联系的加强，提供了条件。一句话，它对我国多民族国家的统一、经济文化的发展有着积极意义。它的出现，体现了社会历史发展的要求，反映了被压迫的土民和受骚扰的汉民的愿望。主持其事的雍正和鄂尔泰，正确地反映了时代的要求，适时地作出了判断，并付诸实行，他们做了有益的贡献。
第三节 调度乖方，西北两路用兵的失败
青海和硕特叛乱首领罗卜藏丹津逃亡准噶尔，为策妄阿拉布坦所接纳，清朝政府索取，策妄阿拉布坦拒不交出，适足说明双方处于敌对状态。这是康熙末年双方关系的继续。
自从抚远大将军允禵于康熙六十年五月移驻甘州（张掖），对准噶尔采取进攻的态势，但是康熙实行的是防御性手段，没有深入敌巢彻底消灭对方的打算。雍正一继位，即以兵丁在前线日久，勤劳过度，撤回内地。策妄阿拉布坦亦派遣使臣根敦到北京讲和，雍正厚加接待，以事笼络，时值雍正二年（1724年）元旦，该使臣要求随同廷臣一起朝贺，雍正让他与朝鲜使臣一道行礼，事后，雍正说“其行礼时，光景十分虔敬”，大约是反映了策妄阿拉布坦讲和的一些诚意。因之，雍正派佛保等到准噶尔议和，然遇到罗卜藏丹津的干扰，谈判颇不顺利，策妄阿拉布坦又遣人到京，雍正如同前次厚礼相待。但是没有商谈出结果，双方依然处于敌对状态。雍正因内部事务繁多和经济力量不足，暂不用兵，而密切注视对方的动静，尤其留心它同西藏的关系和它对喀尔喀蒙古的侵凌。因此，雍正初年，受形势所迫，雍正渴望和谈，实际上是采取的守势，与康熙末年以攻为守有所不同。
雍正随着政治改革的实现，政权稳定，财力充足，就有条件解决准噶尔人的问题了。五年（1727年）初就筹谋讨伐准噶尔，及至阿尔布巴叛乱事发，促使他下决心用兵，到五年年底，他说：“（准噶尔、西藏）二处实为国家隐忧，社稷生民忧戚系焉，所以圣祖明见事之始末利益之意，灭取谆噶儿，安定西藏者，圣知灼见，不得已必应举行者也。”他认为阿尔布巴事件，正是讨叛伐罪的机会，决心六年解决西藏问题，七年转向准噶尔，“命两路整大兵勒取，相机声罪致讨，必灭此而后朝食”。同年，策妄阿拉布坦死，子噶尔丹策零继立，雍正认为是可乘之机，从而促使他下定用兵的决心。
雍正开始筹划用兵事宜，只同怡亲王允祥、大学士张廷玉、岳钟琪等极少数人密商，因事关钱粮，户部尚书蒋廷锡时或与闻此事。雍正在他们支持之下，决定兵马粮饷屯守进取的方略。
雍正备战首先重视的是军士的挑选和训练。五年（1727年）十一月密令河南、山东、山西三省督抚，于步兵内各拣选2000人，他们不必擅长弓马，但要能放鸟枪，以备驾车开垦之用。预计明年秋冬时差遣，为期约20个月，并要三省督抚妥善安排应选兵丁的行装和安家费用。七年春夏之交，岳钟琪密令四川松潘镇总兵张元佐整饬马步兵丁1000名，预备一切军装器械，听候调遣。
西北用兵，长途运输，需要大量的骆驼、骡马。五年（1727年），命河南总督田文镜购买驮骡3000匹，于六年二月送交西安岳钟琪处，田在河南买足额数，如期送到指定地点，验收时因口老口小等不合格处，只收2600多头，岳钟琪一面报告雍正收验情况，一面怕赶不上应用，在陕西省购买补足。雍正相信田文镜认真办事，此事不能按要求办好，必是像以前受张球之骗一样，“又被属员欺瞒矣”，要他慎重办理。所以在准备上雍正君臣都非常郑重严肃。
准噶尔是游牧民族，骑战是其所长，转移比较捷便。清军与之打仗，自须有强大的骑兵，但是要深入敌人的后方，彻底消灭它，军需供应是严重问题，靠驼马运输，代价太大，且易受到攻击，难于保障供给。岳钟琪针对这一情况，提出车战的建议。他的办法是造宽2尺、长5尺的战车，用1人推辇，4人保护，即1车5人，5车为一伍，25车为一乘，100车为一队，每1000车为一营。行军时，车上装载军粮军衣；驻防时，以车为营盘；打仗时，两队在前，进行冲锋格斗，三队随后跟进，其余五队保护大营，攻杀冲入的敌军。雍正采纳了他的意见，命打造战车，挑选满洲护军组成车骑营，进行练习。在豫、鲁，晋三省选调的备驾车用的军士，就是为用于车战的。
雍正对他的准备很满意，自称：“选派将领，悉系镇协中优等人才，拣选兵丁，率皆行伍中出格精壮，殊非草率从事”。到七年二月，他认为可以把事情公开了，发布上谕，历数准噶尔首领之罪恶，说噶尔丹策零无悔改之意，对之用兵，乃是完成圣祖的未竟事业，如今国帑充实，士卒振奋，正是用兵之时，若迟疑不决，将来后悔莫及。因命朝臣讨论用兵事宜。大学士朱轼、散秩大臣达福认为进攻的条件还不成熟，噶尔丹策零能利用先人的旧臣，内部一致，没有可以利用的机会，反对发兵。还有人以为对准部战争是穷兵黩武，得土不足以耕，得民不足以使，不应用兵。大学士张廷玉极力主战。云贵广西总督鄂尔泰认为那些反对派是“庸人畏事，识见不远，但知论难易，而不论是非，并不论利害”，“皆不足道耳”。其实雍正主意早定，不听反对之言，于七年（1729年）三月下令两路进军，讨伐准噶尔。命领侍卫内大臣、三等公傅尔丹为靖边大将军，振武将军、公、巴赛为副将军，顺承郡王锡保管理振武将军印务，都统、侯、陈泰，石礼哈，散秩大臣、公、达福，前锋统领衮泰等为参赞大臣，法敏、伊都立、巴泰、西琳、傅德管理粮饷，屯阿尔泰山，是为北路军营。命三等公、川陕总督岳钟琪为宁远大将军，四川提督纪成斌参赞军务，屯巴里坤，为西路军营。
六月，雍正以出师告祭太庙，说明讨伐噶尔丹策零的原因：“若不迅行扑灭，将来必为蒙古之巨害，贻中国之隐忧”。在太和殿举行隆重的受钺礼，与傅尔丹、巴赛、陈泰等大将军、参赞大臣一一行跪抱礼，以昭郑重。雍正还检阅车骑营兵，礼成，作诗二首，一曰：
陈师鞠旅卜良朝，万里餱粮备已饶。
习战自能闲纪律，临戎惟在戒矜骄。
剑莹鸊鹈清光闪，旗绕龙蛇赤羽飘。
听彻前锋歌六月，云台合待姓名标。
另一首有句：
万里玉关平虏穴，三秋瀚海渡天兵。
裹粮带甲须珍重，扫荡尘氛远塞清。
他踌躇满志，以为准备充足，选择了上好的出师日子，只希望领兵将帅戒骄戒躁，荡平敌寇，凯旋回京，论功行赏，再举汉光武云台题名、唐太宗凌烟绘像之盛。
岳钟琪出师之际，疏言有“十胜”的把握，即：一曰主德，二曰天时，三曰地利，四曰人和，五曰糗粮广储，六曰将士精良，七曰车骑营阵尽善，八曰火器兵械锐利，九曰连环迭战，攻守咸宜，十曰士马远征，节制整暇，所以断言“指日荡平，以报国恩”。从后来的实践看，他的十胜中含有大言、浮言成分，然而他要这样说，也有其客观情况。他所统领的西路军，主要成分是绿旗军，将领多是汉人。他深知满汉矛盾集中在他身上，这时曾静、吕留良案尚未正式结案，他为防嫌，一味迎合雍正意愿，极力促成西征，欲以直捣准噶尔龙庭表其忠诚。然而客观存在满汉矛盾，对他进军不利，他的前途并不美妙。北路军队主要是满洲兵和蒙古兵，统帅是满洲贵族，辅之以蒙古人和汉军旗人。从以前允禵驻军甘州的事实分析，西路应为用兵主力，雍正与岳钟琪筹措各项事宜，说明西路是主攻力量，但后来大战又是在北路打的。前已说过，满人已趋腐化，北路满人战斗力如何，面临着一场考验。
清军出师，突然有准噶尔使臣特磊到达岳钟琪军前，诡称罗卜藏丹津阴谋杀害噶尔丹策零，后者发觉了，把他解送清朝，走到半路，听到清朝进军的消息，就又把他送回伊犁。特磊前来，表示要求和平，岳钟琪当即向雍正报信，并表示对准噶尔诚意的怀疑。但雍正命将特磊送至京城，暂缓进兵，又召傅尔丹、岳钟琪进京商议军情。
岳钟琪离开前线，由纪成斌护理宁远大将军印务。纪认为满洲人强悍，就派副参领查廪率军牧放马驼于科舍图，然而查廪怯懦畏寒，置马驼不顾，“率众避寒山谷间，日置酒高会，挟倡伎以为乐。”准噶尔人两万来劫掠牲畜十几万头，查廪逃遁，求救于总兵曹勷，曹仓促出战，大败，总兵樊廷、张元佐、副将冶大雄往救，夺回被掳掠的大部分驼马。为此事，纪成斌嘲笑说：“满人之勇，固如是耶！”把查廪绑缚论斩，适值岳钟琪自京回营，见状大惊，说纪成斌要遭灭族之祸了：“满人为国旧人，党类甚众，吾侪汉臣，岂可与之相抗以干其怒也？”立解查缚。纪遂罪曹勷，并以大捷上奏，雍正奖赏樊廷等人，授予世职，遣内务府总管鄂善到前线犒师。九年（1731年）二月，岳钟琪奏议军机事宜十六条，请在吐鲁番屯田，于哈密、吐鲁番之间设哨所。这时雍正已知道谎报军情，以败为胜，但因自己已予嘉奖，不便说明，就借此责备他，说他所议“无一可采之处”，责问他：过去倡言长驱深入，以今日之势，能保必胜吗！三月，命都统伊礼布为西路副将军，带领八旗家选2000名赴任，若岳钟琪有统兵行走之处，伊礼布引领满洲兵一同前往，实即监视岳钟琪。同时，责备岳的坚壁防守主张，说他统兵29000，不能御敌，是筹度无方。五月，派石云倬为西路副将军，以分岳钟琪统兵之权。满人查郎阿于岳钟琪出兵之时，即署理川陕总督，八年（1730年）在肃州（酒泉）专理军需，他夺了岳钟琪的总督权。岳的后方在陕甘，因而受到查郎阿的挟制。
九年（1731年），噶尔丹策零派遣大策零敦多卜、小策零敦多卜领兵3万，东犯北路军营，而派间谍到傅尔丹处报称噶尔丹策零怕受哈萨克人的袭击，分兵防守，又有罗卜藏丹津的族人罗卜藏策零谋反，噶尔丹策零正在和他周旋，所以大策零敦多卜不能出兵，只有小策零敦多卜东来。傅尔丹有勇无谋，信以为真，率领一万人轻装前进。副都统定寿、海国、永寿等谏言敌人有计，不宜轻往，傅尔丹不听。六月，在和通泊与敌军2万遭遇，大败，副将军巴赛、查弼纳阵亡，只有2000人逃至科布多。雍正闻讯，掩盖失败，唯说兵马有损失，而傅尔丹等无恙，并说他们能竭力迎战，将自束的腰带赐给傅尔丹系用。他话是这样说，实也知真相，乃降傅尔丹为振武将军，以顺承郡王锡保代为靖边大将军，斩临阵遁逃的参赞大臣陈泰。并命大学士、公、马尔赛为抚远大将军，驻防归化（今呼和浩特市）。寻又以马尔赛为绥远将军，其抚远大将军印务交康亲王崇安暂行管理。
十年（1732年）正月，噶尔丹策零以6000人自乌鲁木齐扰掠哈密，岳钟琪命曹勷往击，命副将军石云倬往断敌之归路，曹勷败敌，石云倬动作迟缓，纵敌逃去。岳钟琪奏劾之，大学士鄂尔泰并劾岳钟琪拥重兵数万，纵投网之敌，不能料敌于先，复不能歼敌于后，雍正遂将岳召回京城，指责他“将国家军旅重务，视同泛常，且赏罚不公，号令不一，不恤士卒，不纳善言，傲慢不恭，刚愎自用”。削其公爵，降三等侯，随即改组西路军营统帅部，命查郎阿署理宁远大将军印务，调汉军旗人、贵州巡抚张广泗为副将军，护军统领阿思海为前锋统领，管辖满洲兵，侍郎武格为扬威将军，统辖巴尔库尔满洲兵，副将军刘世明统领巴尔库尔绿旗兵，并命鄂尔泰督巡陕甘，经略军务。这样，西路军的统帅权，就由汉人手中，转到满人手里，而以汉军旗人为辅佐。张广泗就任，奏参岳钟琪车营法，不适宜于沙碛沟堑，在调兵筹饷、统驭将士诸方面，都不得当。查郎阿与岳钟琪共事多年，本对岳不满，前述丧马驼的查廪为其亲戚，查廪怀恨旧仇，因向查郎阿进谗言，十一年（1733年），查郎阿奏劾岳钟琪、纪成斌、曹勷等人，雍正命斩纪成斌、曹勷于军前，囚禁岳钟琪。十二年（1734年），大学士等议将岳钟琪处死，雍正命监候待决。
十年（1732年）七月，噶尔丹策零亲率大兵，越过阿尔泰山，振武将军傅尔丹与战于乌逊珠勒，大败，准噶尔军进至杭爱山，迫使哲布尊丹巴胡图克图迁徙多伦泊，又袭击喀尔喀蒙古诸部中最强大的策凌部。策凌为额驸、和硕亲王，喀尔喀大札萨克，他因不在营中，致使子女被掠，闻讯后，割发及所乘马尾誓天，率部深入敌后，突击准噶尔军，狙击于鄂尔浑河畔的额尔德尼昭（光显寺），杀敌万余，准噶尔余部奔逃。锡保和策凌要求已降为绥远将军的马尔赛邀击，马尔赛和都统李杕拥兵13000，拒不出击，诸将恳求出战，参赞大臣傅鼐跪请，马尔赛终不应允，致使准噶尔败军逃去。光显寺大捷后，雍正大赏策凌，赐号超勇亲王，授定边左副将军，屯兵科布多，经理军务。雍正以贻误军机罪，斩马尔赛、李杕于军中，削傅尔丹公爵和官职，留军营效力。又以锡保调遣失宜，怯懦畏葸，罢靖边大将军，派平郡王福彭为定边大将军。
噶尔丹策零光显寺失败之后，无力发动进攻，于十一年下半年放出口风，要释放清军俘虏。福彭不明敌意，不知是真送还是假送，因此无法进行军事部署。
清朝在几年的战斗中，人力物力消耗很大，用兵前库帑银五六千万两，到雍正末年只剩下二千多万两，大部分是耗费在西北战场上了。其时，翰林院检讨周彬上疏，说西征造成“糜费疲惫”，要求迅速撤兵，“军务俱行停止”，“舒天下之力”，“养天下之命”。雍正看到师久无功，所派将帅皆不如意，杀戮降调也不能解决问题，感到已不能打下去了。十一年五月宣布暂停进兵，召策凌、查郎阿至京与王大臣会议军事，策凌、查郎阿与庄亲王允禄主张继续开战，张廷玉等希望议和，若噶尔丹策零再事扰乱，重新出兵。雍正就罢兵事征求傅鼐意见，傅鼐叩头说，“此社稷之福也”，表示赞成。十二年（1734年）七月，雍正决意议和。他总结了战争的进程：失败多，获胜少，两路共用兵十余万，跟役近十万，消耗太大。他把失败的责任归之于将帅，也作了一点自我反省：“朕之筹划于事先者虽未有爽，而臣工之失机于临事者不一而足，亦皆朕无能不明之咎”。战争不能进行了，就派傅鼐、内阁学士阿克敦、副都统罗密往准噶尔议和，为准噶尔与喀尔喀划分游牧地，欲以阿尔泰山梁为分界线，噶尔丹策零要求以杭爱山为界，阿尔泰山为其牧地。后又遣使到京，改求以哲尔格西喇呼鲁苏为界，雍正命策凌与议。策凌同意以此为界，但准噶尔人不得过阿尔泰山。雍正采纳策凌意见，噶尔丹策零又不满意，于是和谈持续不决。雍正鉴于形势的缓和，于十三年上半年批准两路撤军的计划，量留守兵，西路用绿旗兵驻哈密，北路留满洲、蒙古兵。到乾隆四年（1739年），终于同噶尔丹策零议定，以阿尔泰山作为准噶尔与喀尔喀分界线。
雍正自七年主动向准噶尔用兵，至十二年自动停止进兵，要求议和。战争之发生实出有因，和战又听他选择，似是由他掌握主动权，但是经过六年的战争，他损兵折将，耗费钱粮，没有达到目的。他的用兵是失败了。他及时地煞车，也曾消灭对方的一部分力量，尚不算惨败。
西北两路用兵的失败，应当归咎于雍正的调度乖方。他对准噶尔情况不明，乱下决心，乱指挥，上当受骗。他以为策妄阿拉布坦之丧是可乘之机，实践证明，这是主观臆断。出师之初，噶尔丹策零以诈降作缓兵之计，他不审敌势，轻易信之，推迟进军日期，使初出之师折了锐气。他的前敌将帅和他一样是聋子、瞎子，尽受对方间谍的愚弄，或如傅尔丹的轻进丧师，或如科舍图之受袭击。他用人无方，朝三暮四，北路军营三易统帅，帅外有帅（锡保与马尔赛一度为互不统属的大将军）。而这些人都不是帅才，傅尔丹为靖边大将军时不能料敌与指挥部署，做振武将军时不能临敌打仗。据记载，岳钟琪曾到他的营帐，见四壁刀枪箭戟，问置此何用，傅尔丹回称是素来用之练武，悬之以鼓励士卒。岳钟琪当面不便批评他，私下说：“为大将，不恃谋而恃勇，败矣”。这样的人怎能膺专阃之寄。锡保惟以逢迎为能，奏参军前效力的陆生柟、谢济世很积极，而军事却无建树，将“兵丁时撤时拨”，两年内损伤马匹数万，“合营无不怨恨讥诮者”。马尔赛之庸劣怯战更不必说了。福彭年轻无威望，雍正收他为佛门弟子，加以重用，但并没有在任大将军职务中显示出军事才能。西路岳钟琪是一员战将，康熙末的入藏与雍正初的平青海两大战役中显示了他的这种本领，但他不是帅才，主持西路军三四年，没有建功业而有过失。雍正始则对他抱有厚望，宠待异常，如在其临出征前，特命其子署理山东巡抚岳濬到西安送行，科舍图失利后，对他又过分失望，派人监视，让他无所措手足，终令庸才查郎阿代之，使西路军更无从进展了。赏罚不当，也是雍正调度失宜的一个表现和内容。傅尔丹和通泊之败，还将御带赐给他，再败于乌逊珠勒，除削爵外，别无处分，后牵连进伊都立侵蚀军饷案下狱，则不是他作为统帅而处治的了。岳钟琪虽然未建功业，但罪不至下狱论死，纪成斌饰败有罪，曹勷战败有罪，都处斩了，可是情罪重大的查廪却逍遥法外。如此意为轻重，怎能服人？怎能令前线将士心情舒畅，全力对敌。雍正对车战法缺乏全面正确的认识，取舍不当。始初对车骑营抱极大希望，亲自检阅，用于西北两路。但它不利于士卒的进攻和撤退，后来就把失败归咎于它，于是废掉车骑营，张广泗还以此追论岳钟琪的责任，雍正又彻底否认了车战法。对游牧民族的骑兵，固应用骑兵、步兵相结合来对付，但辅之以车骑营，并不为过。礼亲王昭梿论及此事，说和通泊之败，“乃将帅骄慢，误堕贼计，未必皆车骑营之咎也”。总之在车战法上找原因是找错了，雍正以之责岳钟琪当然不公平。