19世纪后半期，有不少文人学者谈论议院问题，这可以说是20世纪初立宪运动的先声。对此学界已有较充分的关注，但对官方人士的谈论，学界则注意不多。而直接向清廷提出设议院建言的人，世人皆以为是康有为，实则在他之前，早已有人建言设议院。
文祥率先肯定议院
据笔者迄今为止所见资料，清政府高层中较早论及议院的是文祥。光绪元年，也就是文祥临终前一年(1875年)，他曾上《密陈大计疏》，其中先指出中国面临的困境：“洋人为患中国，愈久愈深”，“俄人逼于西疆，法人计占越南，紧接滇、粤，英人谋由印度入藏及蜀，蠢蠢欲动之势，益不可遏”。文祥认为，“驭外之大本”，“所系者在人心”。就“人心”二字而言，似乎与较保守的倭仁等人相似，但文祥说的内涵却与倭仁完全不同。那么，如何争取人心，什么样算是得“人心”呢？文祥举的例子是西洋各国的议院政治：
说者谓各国性近犬羊，未知政治，然其国中偶有动作，必由其国主付上议院议之，所谓谋及卿士也;付下议院议之，所谓谋及庶人也。议之可行则行，否则止，事事必合乎民情而后决然行之。自治其国以此，其观他国之废兴成败亦以此。傥其国一切政治皆与民情相背，则各国始逞所欲为，取之恐后矣。
“谋及卿士”、“谋及庶人”，即比附中国古代思想家的说法主张，是那个年代的常用作法，重要的在于，文祥对这种制度给予了肯定和赞许，认为这种制度是合理的，并与西方的富强密切相关。文祥认为这样的制度，中国一时还不能实行，“中国天泽分严，外国上议院、下议院之设，势有难行”，但其“义可采取”。如何“采取”其“义”呢？
凡我用人行政，一举一动，揆之至理，度之民情，非人心所共惬，则急止勿为;事系人心所共快，则务期于成。崇节俭以裕帑需，遇事始能有备，纳谏诤以开言路，下情藉以上通。总期人心永结，大本永固，当各外国环伺之时，而使之无一间可乘，庶彼谋不能即遂，而在我亦堪自立。此为目前犹可及之计，亦为此时不能稍缓之图。若待其间之既开，而欲为斡旋补苴之法，则和与战俱不可恃。即使仍可苟安，而大局已不堪复问。(文祥奏折均见《清史稿》列传第173，中华书局1977年版)
用今天的话来说，就是施政要考虑民意，符合民意。文祥认为，如果仍与以前一样苟安，那么将来大局不堪设想。文祥贵为大学士、军机大臣、总理衙门大臣，可谓清朝统治的核心成员，也是所谓“同治中兴”的关键人物，他的观念就是：羡慕议院政治，又认为中国国情不可行，只能师其义。而“师其义”的内涵，似又向中国传统回归。不过考虑到文祥此折是在郭嵩焘出使的同一年(1875年)，那么他对议院制度的赞赏是相当大胆和超前的，也是第一次有人向最高统治者提出议院问题。但是文祥死后10年，在最高决策圈的官员中，笔者没有见到讨论此类问题的记录，文祥的奏折也没有见到反响。
张树声请设议院
如果说文祥还只是肯定议院，那么10年后的1884年，中法战争的炮火硝烟中，淮军宿将、两广总督张树声在遗折中直接提出仿效西方议院的要求。遗折指出中国面临的危急形势：
数十年来，俄罗斯侵轶于北方，日本窥伺于东海，英吉利于印度、缅甸以规滇藏，法兰西据西贡、海防而谋滇粤……而中国蹈常习故，衣冠而救焚，揖让而拯溺，其何以济耶？
在这样内外交困的形势下，如何应对，作者指出：
近岁以来，士大夫渐明外交，言洋务、筹海防，中外同声矣。夫西人立国自有本末，虽礼乐教化远逊中华，然驯至富强，具有体用。育才于学堂，论政于议院，君民一体，上下一心，务实而戒虚，谋定而后动，此其体也;大炮、洋枪、水雷、铁路、电线，此其用也。中国遗其体而求其用，无论竭蹶步趋，常不相及，就令铁舰成行，铁路四达，果足恃欤？
中法战争，中国军舰惨败于马江，台湾告急，将见祸患更烈。张树声沉重写道：“此微臣所以终夜感愤，虽与世长辞，终难瞑目者也。”他要求加大改革力度：
断自宸衷，通筹全局……采西人之体，以行其用，中外臣工，同心图治。勿以游移而误事，误以浮议而隳功，尽穷变通久之宜，以奠国家灵长之业，则微臣虽死之日，犹生之年矣。(《张靖达公奏议》卷八《遗折》。据笔者阅读所及，最早指出张氏此奏及其重要性的是已故陈旭麓先生，见陈先生《论“中体西用”》，载《历史研究》1982年第5期)
在被一位临死犹念念不忘国事的官员感动的同时，我们试从有限的文字分析张的认识：
第一，加大改革力度，是为了应付列强侵辱的局面，也即李鸿章所说的“数千年未有之变局”，不是出于人民主权、保护人民权利或权力制衡等西方思想家的理念。张树声的要求，与李鸿章、曾国藩、左宗棠等致力的“自强”措施，其目的和出发点并无不同，不是来自社会内部变革发展的压力和要求，而是“自强”的需要。
第二，光靠机械制造、洋枪大炮这些东西，要自强是不够的。因为西人立国自有其本身的“本末”，有其自己的“体用”。“中国遗其体而求其用”，是不能自强的原因。换句话说，“体”可能比“用”更为重要。
第三，西人的“体”是什么呢？是“育才于学堂”、“论政于议院”。张树声将“学堂”与“议院”并列，而以议院为重心。
第四，议院的效果是“君民一体，上下一心”，其做法或能达到的效果还有“务实而戒虚，谋定而后动”，这才是自强的关键。
第五，议院的权限和工作有哪些？张树声在折子中给出的是“论政”。这一说法并不清晰。按张文中的说法，没有对君权的适当限制，没有关于宪法的提议，只是说“论政”能做到“君民一体，上下一心”。
显然，张树声生前不敢公开提出议院问题，也不敢激烈批评只在技术和经济的层次学西方的自强新政，而直至临死时才敢上这样一个遗折，说明当时在官员和朝廷中，主张设议院还是很难被接受甚至可能是“大逆不道”的问题。当时能够赞同张树声主张的，只有少数在野的我们后来称为“早期改良思想家”或“早期启蒙思想家”的人物。因此张树声的遗折在当时似乎也没有多大的反响。如果说，张树声的遗折与在野人士有什么不同的话，就是在野人士多为议论，而张树声则在生命的最后时刻以沉重的心情直接向当时的最高统治者提出这一主张。