【上皇帝书】

　　熙宁二年三月日，具位臣苏辙谨冒万死再拜上书皇帝陛下：臣官至疏贱，朝廷之事非所得言。然窃自惟，虽其势不当进言，至于报国之义，犹有可得言者。昔仁宗亲策直言之士，臣以不识忌讳得罪于有司，仁宗哀其狂愚，力排群议，使臣得不遂弃于世。臣之感激，思有以报，为日久矣。今者，陛下以圣德临御天下，将大有为以济斯世，而臣材力驽下，无以自效，窃听之道路，得其一二，思致之左右。苟惩创前事，不复以闻，则其思报之诚，没世而不能自达，是以辄发其狂言而不知止。臣闻善为国者，必有先后之次，自其所当先者为之，则其后必举。自其所当后者为之，则先后并废。《书》曰：“欲登高，必自下。欲陟遐，必自迩。”世未有不自下而能高，不自近而能远者。然世之人常鄙其下而厌其近，务先从事于高远，不知其不可得也。《诗》曰：“无田甫田，维莠骄骄。无思远人，劳心忉忉。”以为田甫田而力不给，则田而不治，不若不田也。思远人而德不足，则心劳而无获，不若不思也。欲田甫田，则必自其小者始。小者之有余，而甫田可启矣。欲来远人，则必自其近者始，近者之既服，而远人自至矣。苟由其道，其势可以自得。苟不由其道，虽强求而不获也。臣愚不肖，盖尝试妄论今世先后之宜，而窃观陛下设施之万一。以为所当先者，失在于不为。而所当后者，失在于太早。然臣非敢以信然也，特其所见有近于是者，是以因其近似而为陛下深言之。伏惟陛下即位以来，躬亲庶政，聪明睿智，博达宏辩，文足以经治，武足以制断，重之以勤劳，加之以恭俭，凡古之帝王，旷世而不能有一焉者，陛下一旦兼而有之矣。夫以天纵之姿，济之以求治之心，施之于事，宜无为而不成，无欲而不遂。今也为国历年于兹，则治不加进，天下之弊日益于前世。天下之人未知所以适治之路，灾变横生，川原震裂，江河涌沸，人民流离，灾火继作，历月移时，而其变不止。此臣所以日夜思念而不晓，疑其先后之次，有所未得者也。夫今世之患，莫急于无财而已。财者为国之命，而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。昔赵充国论备边之计，以为湟中谷斛八钱。余三百万斛，羌人不敢动矣。诸葛亮用兵如神，而以粮道不继，屡出无功。由是观之，苟无其财，虽有圣贤，不能自致于跬步。苟有其财，虽庸人可以一日而千里。陛下顷以西夏不臣，赫然发愤，建用兵之策，招来横山之民，将夺其险阻，破坏其国而后已。方是之时，夏人残虐失众，横山之民厌苦思汉，而又乘其荐饥，苟加之以兵，此非计之失者也。然而沿边无数月之粮，关中无终岁之储，而所兴之役，有莫大之费。陛下方且泰然，不以为忧，以为万举而有万全之功。既而边臣失律，先事轻发，亦既入践其国，系虏其民矣。然而陛下得其地而不敢收，获其人而不敢臣，虽有成功，而不敢继也，其终卒致于废黜谋臣而讲和好。夫陛下谋之于期年之前而罢之于既发之后，岂以为是失当而悔之哉！诚无财以善其后尔。且夫财之不足，是为国之先务也。至于鞭笞四夷，臣服异类，是极治之余功，而太平之粉饰也。然今且先之，此臣所以知其先后之次有所未得者也。今者陛下惩前事之失，出秘府之财，徙内郡之租赋，督转漕之吏使，备沿边三岁之畜。臣以此疑陛下之有意乎财矣，然犹以为未也，何者？秘府之财，不可多取，而内郡之民，不可重困。可以纾目前之患，而未可以为长久之计。此臣所以求效其区区而不能自己也。盖善为国者不然，知财之最急而万物赖焉。故常使财胜其事而事不胜财，然后财不可尽而事无不济。财者车马也，事者其所载物也。载物者常使马轻其车，车轻其物，马有余力，车有余量，然后可以涉涂泥而车不偾，登坂险而马不踬。今也四方之财，莫不尽取，民力屈矣，而上用不足，平居惴惴，仅能以自完，而事变之生，复不可料。譬如敝车羸马，而引丘山之载，幸而无虞，犹恐不能胜，不幸而有阴雨之变，陵谷之险，其患必有不可知者。故臣深思极虑，以为方今之计，莫如丰财。然臣所谓丰财者，非求财而益之也，去事之所以害财者而已矣。夫使事之害财者未去，虽求财而益之，财愈不足。使事之害财者尽去，虽不求丰财，然而求财之不丰，亦不得也。故臣谨为陛下言事之害财者三：一曰冗吏，二曰冗兵，三曰冗费。冗吏之说曰：请原古之所以置吏之意，有是民也，而后有是官，有是官也，而后有是吏，量民而置官，量官而求吏，其本凡以为民而已，是以古者即其官以取人，郡县之职缺而取之于民，府寺之属缺而取之于郡县，出以为守令，久以为卿相，出入相受，中外相贯，一人去之，一人补之，其势不容有冗食之吏。近世以来，取人不由其官，士之来者无穷，而官有限极。于是兼守判知之法生，而官法始坏，浸氵㸒分散，不复其旧。是以吏多于上，而士多于下，上下相窒。譬如决水于不流之泽，前者未尽，来者已至填咽充满，一陷于其中而不能出。故布衣之士多方以求官，已仕之吏多方以求进，下慕其上，后慕其前，不愧诈伪，不耻争奋，礼义消亡，风俗败坏，势之穷极，遂至于此。于人情纾则乐易，乐易则有所不为；窘则懑乱，懑乱则无所不至。今使众人相与皆出于隘，足履相蹑，肩肘相逮，傍徨而不得进，又将禁其奔走而争先者。苟将禁之，则莫如止来者而辟其隘。今也驱市人而纳之，不胜其多也，设险于中涂而艰难之，是以法愈设，而争愈甚。惟陛下以时救之，下哀痛之书，明告天下，以吏多之故，与之更立三法。其一，使进士诸科增年而后举，其额不增，累举多者无推恩。其说曰：凡今之所以至于不可胜数者，以其取之之多也。古之人其择吏也甚精，人知吏之不可以妄求，故不敢轻为士，为士者皆其修洁之人也。今世之取人，诵文书，习程课，未有不可为吏者也。其求之不难而得之甚乐，是以群起而趋之。凡今农工商贾之家，未有不舍其旧而为士者也。为士者日多，然而天下益以不治。举今世所谓居家不事生产，仰不养父母，俯不恤妻子，浮游四方，侵扰州县，造作诽谤者，农工商贾不与也。祖宗之世，士之多少，其比于今不能一二也。然其削平僭乱，创制立法，功业卓然见于后世，今世之士，不敢望其万一也。士之多不及于今世，而功则过之，无足怪者，取之至少，则人不敢轻为士。其所取者，皆州郡之选人也。故为是法，使人知上意之所向，十年之后，无实之士将不黜而自灭。且夫设科以待天下之士，盖将使其才者得之，不才者不可得也，吾则取之而彼则不能得，犹曰虽不能得而累举多者，必取无弃，则是以官徇人也。且累举之士，类非少年矣，耳目昏塞，筋力疲倦，而后得之，数日而计之，知其不能有所及也，则其为政无所赖矣。今有人畜牛羊而求牧，既取其壮者，又取其老者。取其壮者曰：“吾取其力也。”取其老者曰：“吾怜其老也。”如怜其老而已，则曷为以累牛羊哉！苟诚以为有遗才焉，则今所谓遗逸之书，有以收之矣。其二，使官至于任子者，任其子之为后者，世世禄仕于朝，袭簪绶而守祭祀，可以无憾矣。然而为是法也，则必始于二府。法行于贱而屈于贵，天下将不服。天下不服，而求法之行，不可得也。盖矫失以救患者，必有所过而后济。臣非不知二府之不可以齿庶官也。其三，使百司各损其职掌，而多其出职之岁月。其说曰：百司，臣不得而尽详也，请言其尤甚者，莫如三司。三司之吏，世以为多而不可损，何也？国计重而簿书众也。臣以为不然。主大计者，必执简以御繁，以简自处，而以繁寄人。以简自处，则心不可乱；心不可乱，则利至而必知，害至而必察。以繁寄人，则事有所分；事有所分，则毫末不遗，而情伪必见。今则不然，举四海之大，而一毫之用必会于三司，故三司者案牍之委也。案牍既积，则吏不得不多。案牍积而吏多，则欺之者众，虽有大利害，不能察也。夫天下之财，下自郡县而至于转运，转相钩较，足以为不失矣。然世常以转运使为不可独信，故必至于三司而后已。夫苟转运使之不可独信而必三司之可任，则三司未有不责成于吏者，岂三司之吏则重于转运使欤？故臣以为天下之财，其详可分于转运使，而使三司岁揽其纲目，既使之得优游以治财货之源，又可颇损其吏，以绝乱法之弊。苟三司犹可损也，而百司可见矣。然而此三法者，皆世之所谓拂世戾俗，召怨而速谤者也。今且将行之，臣非敢犯众人之怒而行此危事也，以为有可行之道焉。何者？自台省六品、诸司五品，一郊而任一人，自两制以上，一岁而任一人，此祖宗百年之法，相承而不变者也，而仁宗之世则损之；三载而考绩无罪者迁其官，自唐以来，亦未始有变者也，而英宗之世则增之。此二者，夫岂便于世俗哉，然而莫敢怨者，以为吏多而欲损者，天下之公义，其不欲者，天下之私计也。以私计而怨公义，其为怨也不直矣。是以善为国者，循理而不恤怨。非不恤怨，知其无能为也。且今此三法者，固未尝行也，然而天下亦不免于怨，何者？士之出身为吏者，损其生业，弃其田里，以尽力于王事，而今也以吏多之故，积劳者久而不得迁，去官者久而不得调，又多为条约以沮格之，灭罢其举官，破坏其考第，使之穷窘无聊，求进而不遂，此其为怨岂灭，于布衣之士哉！均之二怨皆将不免，然使新进之士日益多，国力匮竭而不能支，十年之后，其患必有不可胜言者。故臣愿陛下亲断而力行之。苟日增之吏渐于衰少，则臣又将有以治其旧吏，使诸道职司，每岁终任其所部郡守监郡，各任其属，曰：自今以前，未有以私罪至某，赃罪正入已至若干者，二者皆自上，钧其轻重而裁之，已而以他事发，则与之同罪，虽去官与赦不降也。夫以私罪至某，赃罪正入已至若干，其为恶也著矣，而上不察，则上之不明亦可知矣，故虽与之同罪而不过。今世之法，任人者任其终身，苟其有罪，终身钧坐之。夫任人之终身，任其未然之不可知者也，任人之岁终而无过，任其已然之可知者也。臣请得以较之：任其未然之不可知，虽圣人有所不能。任其已然之可知，虽众人能之。今也任之以圣人之所不能既不敢辞矣，而况任之以众人之所能，顾不可哉！且按察之吏，则亦不患其不知也，患其知而未必皆按，曰：“是无损于我，而徒以为怨云尔。”今使其罪及之，其势将无所不问。陛下诚能择奉公疾恶之臣而使行之，陛下厉精而察之，去民之患如除腹心之疾，则其以私罪至某，赃罪正入已至若干者，非复过误，适陷于深文者也。苟遂放归，终身不齿，使奸吏有所惩，则冗吏之弊可去矣。冗兵之说曰：臣闻国朝创业之初，四方割据，中国地狭，兵革至少。其后荡灭诸国，拓地既广，兵亦随众。雍熙之间，天下之兵仅三十万。方此之时，屯戍征讨，百役并作，而兵力不屈，未尝有兵少之患也。自咸平、景德以来，契丹内侵，继迁叛逆，每有警急，将帅不问得失，辄请益兵。于是召募日增，而兵额之多，遂倍前世。其后宝元、庆历之间，元昊窃发，复使诸道点民为兵，而沿边所屯至七八十万，自是天下遂以百万为额。虽复近岁无事，而关中之兵，至于二十八万。举雍熙天下之众，适以备方今关中一隅之用，兵多之甚，于此见矣。然臣闻方今宿迁之兵，分隶堡障，战后统于将帅者其实无几。每一见贼，贼兵常多，我兵常少，众寡不敌，每战辄败。往者将帅失利，未有不以此自解者也。夫祖宗之兵至少，而常若有余，今世之兵至多，而常患于不足。此二者不可不察也。兵法有之曰：兴师十万，出征千里。百姓之费，公家之奉，日费千金，内外骚动，怠于道路者，七十万家。而爱爵禄百金，不能知敌之情者，不仁之至也。故三军之事，莫亲于间，赏莫重于间。间者，三军之司命也。臣窃惟祖宗用兵，至于以少为多，而今世用兵至于以多为少，得失之原，皆出于此。何以言之？臣闻太祖用李汉超、马仁、韩令坤、贺惟忠、何继筠等五人使备契丹，用郭进、武守琪、李谦溥、李继勋等四人使备河东，用赵赞、姚内斌、董遵诲、王彦升、冯继业等五人使备西羌，皆厚之以关市之征，饶之以金帛之赐，其家属之在京师者，仰给于县官，贸易之在道路者，不问其商税。故此十四人者皆富厚有余，其视弃财如弃粪土，人之急如恐不及。是以死力之士，贪其金钱，捐躯命，冒患难，深入敌国，刺其阴计而效之。至于饮食动静无不毕见，每有入寇辄先知之。故其所备者寡而兵力不分，敌之至者举皆无得而有丧。是以当此之时，备边之兵多者不过万人，少者五六千人。以天下之大，而三十万兵足为之用。今则不然，一钱以上，皆籍于三司，有敢擅用，谓之自盗。而所谓公使钱，多者不过数千缗。百须在焉，而监司又伺其出入而绳之以法。至于用间，则曰“官给茶彩。”夫百饼之茶，数束之彩，其不足以易人之死也明矣。是以今之为间者，皆不足恃，听传闻之言，采疑似之事，其行不过于出境，而所问不过于熟户，苟有藉口以欺其将帅则止矣，非有能知敌之至情者也。敌之至情，既不可得而知，故常多屯兵以备不意之患，以百万之众而常患于不足，由此故也。陛下何不权其轻重而计其利害，夫关市之征比于茶彩则多，而三十万人之奉，比于百万则约。众人知目前之害，而不知岁月之病。平居不忍弃关市之征以与人，至于百万则恬而不知怪。昔太祖起于布衣，百战以定天下，军旅之事其思之也详，其计之也熟矣。故臣愿陛下复修其成法，择任将帅，而厚之以财，使多养间谍之士，以为耳目。耳目既明，虽有强敌而不敢辄近，则虽雍熙之兵，可以足用于今世。陛下诚重难之，臣请陈其可灭之实。何者？今世之强兵，莫如沿边之土人。而今世之惰兵，莫如内郡之禁旅。其名愈高，其廪愈厚。其廪愈厚，其材愈薄。往者，西边用兵，禁军不堪其役，死者不可胜计。羌人每出，闻多禁军，辄举手相贺；闻多土兵，辄相戒不敢轻犯。以实较之，土兵一人，其材力足以当禁军三人。禁军一人，其廪给足以赡土兵三人。使禁军万人在边，其用不能当三千人，而常耗三万人之畜。边郡之储比于内郡，其价不啻数倍。以此权之，则土兵可益，而禁军可捐，虽三尺童子知其无疑也。陛下诚听臣之谋，臣请使禁军之在内郡者，勿复以戍边。因其老死与亡，而勿复补，使足以为内郡之备而止。去之以渐，而行之以十年，而冗兵之弊可去矣。冗费之说曰：世之冗费，不可胜计也。请言其大与臣之所知者，而陛下以类推之。臣闻事有所必至，恩有所必穷。事至而后谋，则害于事。恩穷而后迁，则伤于恩。昔者太祖、太宗，敦睦九族，以先天下。方此之时，宗室之众无几也，是以合族于京师，久而不别。世历五圣，而太平百年矣，宗室之盛未有过于此时者也。禄廪之费多于百官，而子孙之众宫室不能受。无亲疏之差，无贵贱之等，自生齿以上皆养于县官，长而爵之，嫁娶丧葬无不仰给于上，日引月长，未有知其所止者。此亦事之所必至，而恩之所必穷者也。然而未闻所以谋而迁之。古者天子七庙，三昭三穆，与太祖而七。以人子之爱其亲，推而上之，至于其祖，由祖而上，至于百世，宜无所不爱。无所不爱，则宜无所不庙。苟推其无穷之心，则百世之祖，皆庙而后为称也。圣人知其不可，故为之制，七世之外，非有功德则迭毁，春秋之祭不与。莫贵于天子，莫尊于天子之祖，而庙不加于七，何者？恩之所不能及也。何独至于宗室而不然。臣闻三代之间，公族有以亲未绝而列于庶人者，两汉之法，帝之子为王，王之庶子犹有为侯者，自侯以降，则庶子无复爵土。盖有去而为民者，有自为民而复仕于朝者，至唐亦然。故臣以为，凡今宗室，宜以亲疏贵贱为差，以次出之，使得从仕比于异姓，择其可用而试之以渐。凡其禄秩之数、迁叙之等、黜陟之制、任子之令与异姓均。临之以按察，持之以寮吏，威之以刑禁，以时察之，使其不才者不至于害民，其贤者有以自效。而其不任为吏者则出之于近郡，官为庐舍而廪给之，使得占田治生，与士庶比。今聚而养之，厚之以不訾之禄，尊之以莫贵之爵，使其贤者老死郁郁而无所施，不贤者居处隘陋，戚而无以为乐，甚非计之得也。昔唐武德之初，封从昆弟子，自胜衣以上皆爵郡王。太宗即位，疑其不便，以问大臣，封德彝曰：“爵命崇则力役多，以天下为私奉，非至公之法也。”于是疏属王者降为公。夫自王而为公，非人情之所乐也，而犹且行之。今使之爵禄如故而获治民，虽有内外之异，宜无有怨者。然臣观朝廷之议，未尝敢有及此，何者？以宗室之亲，而布之于四方，惧其启奸人之心、而生意外之变也。臣窃以为不然，古之帝王，好疑而多防，虽父子兄弟不得尺寸之柄，幽囚禁锢，齿于匹夫者，莫如秦、魏。然秦、魏皆数世而亡。其所以亡者，刘氏、项氏与司马氏，而非其宗室也。故为国者，苟失其道，虽胡越之人皆得谋之。苟无其衅，虽宗室谁敢觊者？惟陛下荡然与之无疑，使得以次居外，如汉、唐之故。此亦去冗费之一端也。臣闻汉、唐以来，重兵分于四方，虽有末大之忧，而馈运之劳不至于太甚。祖宗受命，惩其大患而略其细，故敛重兵而聚之京师。根本既强，天下承受而服。然而转漕之费遂倍于古。凡今东南之米，每岁溯汴而上，以石计者，至五六百万。山林之木尽于舟楫，州郡之卒敝于道路，月廪岁给之奉不可胜计。往返数千里，饥寒困迫，每每侵盗，杂以他物，米之至京师者率非完物矣。由此观之，今世之法，直以其力致之而不计其患，非法之良者也。臣愿更为之法，举今每岁所运之数而四分之。其二即用旧法，官出船与兵而漕之，凡皆如旧。其一募六道之富人，使以其船及人漕之，而所过免其商税，能以若干至京师，而无所欺盗败失者，以今三司军大将之赏与之。方今滨江之民以其船为官运者，不求官直，盖取官之所入，而不复较者得其赢以自润，而富民之欲仕者，往往求为军大将，以此推之，宜有应募者。其一官自置场，而买之京师，京师之兵，当得米而不愿者，计其直以钱偿之。夫物有常数，取之于南，则不足于北，舍之于东，则有余于西，此数之必然而不可逃者也。今官欲买之，其始不免于贵。贵甚，则东南之民倾而赴之，赴之者众，则将反于贱。致贱必以贵，致贵必以贱，此亦必然之数也。故臣愿为此二者与旧法皆立，试其利害而较其可否，必将有可用者，然后举而从之。此又去冗费之一端也。臣闻富国有道，无所不恤者，富之端也。不足恤者，贫之源也。从其可恤而收之，无所不收，则其所存者广矣。从其无足恤而弃之，无所不弃，则其所亡者多矣。然而世人之议者则不然，以为天下之富，而顾区区之用，此有司之职，而非帝王之事也。此说之行于天下，数百年于兹矣，故天下之费，其可已者常多于旧。臣不敢远引前世，请言近岁之事。自嘉以来，圣人迭兴，而天下之吏，京秩以上，再迁其官，天下郡守职司，再补其亲戚。自治平京师之大水，与去岁河朔之大震，百役并作，国有至急之费，而郊祀之赏不废于百官。自横山用兵，供亿之未定，与京西流民劳徕之未息，官私之困，日不暇给，而宗室之丧不俟岁月而葬。臣以此观之，知朝廷有无足恤之义。臣诚知事之既往无可为者，然苟自今从其可恤而收之，则无益之费犹可渐减。此又去冗费之一端也。臣不胜拳拳私忧过计，为是三冗之说以献。伏惟陛下思深谋远，听断详尽，于天下之事无所不瞩，臣之所陈，何足言者。然臣愚以为，苟三冗未去，要之十年之后，天下将益衰耗，难以复治。陛下何不讲求其原而定其方略，择任贤俊而授之以成法，使皆久于其官而后责其成绩。方今天下之官，泛泛乎皆有欲去不久之心，侍从之臣逾年而不得代，则皇皇而不乐。今虽不能使之尽久，然至于诸道之职司，三司之官吏，沿边之将佐，此皆与天子共成事者也。天下之事，将责成之而不久其任，开其源者不见其流，发其谋者不见其成功，此事之所以不得成也。陛下诚择人而用之，使与二府皆久于其官。人知不得苟免而思长久之计，君臣同心，上下协力，磨之以岁月，如此而三冗之弊乃可去也。然而为此犹有所患，何者？今世之士大夫，好同而恶异，疾成而喜败，事苟不出于己，小有龃龉不合，则群起而噪之。借如今使按察之官，任其属吏，岁终而无过，此其势必将无所不按，得罪者必将多于其旧。然则天下之口，纷然非之矣。不幸而有一不当，众将群指以罪，法一不当，不能动，不幸而至于再三，虽上之人亦将不免于惑。众人非之于下，而朝廷疑之于上，攻之者众，而持之者不坚，则法从此败矣。盖世有耕田而以其耜杀人者，或者因以耕田为可废。夫杀人之可诛与耕田之不可废，此二事也。安得以彼而害此哉！故夫按人而不以其实者，罪之可也，而法之是非，则不在此。苟陛下诚以为可行，必先能破天下之浮议，使良法不废于中道。如此而后，三冗之弊可去也。三冗既去，天下之财得以日生而无害，百姓充足，府库盈溢，陛下所为而无不成，所欲而无不如意。举天下之从，惟所用之，以攻则取，以守则固，虽有西戎北狄不臣之国，宥之则为汉文帝，不宥则为唐太宗，伸缩进退，无不在我。今陛下不事其本，而先举其末，此臣所以大惑也。臣不胜愤懑，越次言事，雷霆之谴，无所逃避。臣辙诚惶诚恐顿首顿首谨书。